Constituições falham sempre: Roma, Florença e Inglaterra

Análise Libertária

Os liberais clássicos, bem como alguns libertários, depositam há muito uma grande fé nas constituições como instrumentos capazes de restringir o poder político. Particularmente após o Renascimento e o Iluminismo, as constituições escritas passaram a ser celebradas pelos teóricos políticos do governo limitado como mecanismos racionais concebidos para vincular os governantes, limitar a coerção e proteger a liberdade através de regras claramente enumeradas. Contudo, uma corrente persistente de cepticismo - articulada com maior veemência por pensadores como Murray Rothbard e Ralph Raico - questiona se as constituições podem, de facto, desempenhar essa função na prática. Longe de restringir o poder, reconhecem, as constituições tendem a ser reinterpretadas, contornadas ou absorvidas pelas estruturas estatais em expansão, uma vez que entram em conflito com os incentivos daqueles que governam. Em vez de reformular este argumento de forma abstracta, examinaremos três estudos de caso históricos - a Roma republicana, a Florença medieval e a Inglaterra do século XX - para demonstrar como os arranjos constitucionais falharam repetidamente em limitar o poder do governo. Estes casos abrangem contextos políticos, sociais e institucionais vastamente diferentes, mas revelam mecanismos comuns através dos quais as restrições constitucionais foram corroídas: a normalização dos poderes de emergência, a substituição dos limites formais pela autoridade informal e a ascensão da administração burocrática que possibilita aquilo a que Tocqueville chamou de "despotismo suave".

A República Romana é frequentemente invocada como um exemplo paradigmático de governo constitucional sem constituição escrita. O seu complexo sistema de magistraturas, assembleias populares e autoridade senatorial era regido pelo mos maiorum - normas consuetudinárias que definiam os limites do comportamento político legítimo. Durante séculos, estas normas restringiram com sucesso os titulares de cargos, limitaram os mandatos e distribuíram a autoridade de formas que impediram a consolidação do poder permanente. Contudo, o caso romano ilustra com particular clareza a fragilidade da contenção constitucional quando os incentivos políticos se alteram. O sistema constitucional de Roma não dependia de mecanismos legais coercitivos, mas sim da autocontenção das elites e de uma combinação de cooperação e competição. Enquanto a competição entre os aristocratas se mantivesse limitada por normas partilhadas e a cooperação fosse exigida pelo ambiente de ameaças externas, o sistema funcionava. Uma vez que a expansão militar eliminou estas ameaças e a intensificação da competição entre as elites pelos despojos do império trouxe a política de massas à tona, estas normas revelaram-se insuficientes, resultando em corrupção, litígios armados e guerras civis. A constituição da República Romana - a forma como a política tinha sido constituída e administrada ao longo de muitas gerações - foi sendo gradualmente alterada; os poderes de cargos como o Tribunato foram reinterpretados; foram concedidos comandos militares extraordinários; e os subtis acordos verbais das elites acabaram por se transformar em corrupção descarada, compra de votos, decisões judiciais e comandos do exército. Não é, pois, de estranhar que a transição da república para o império tenha ocorrido em grande parte através de órgãos jurídicos e mecanismos constitucionais, demonstrando que o constitucionalismo falha não só quando as normas são violadas, mas quando são reinterpretadas para justificar a demagogia, o assistencialismo e a dominação. O resultado foram eleições sem sentido para cargos que não exerciam poder real e um estado cada vez mais governado por uma burocracia profissional sob o comando de um executivo todo-poderoso.

Se Roma ilustra o colapso do constitucionalismo baseado em normas, a Florença medieval demonstra os limites de uma complexa estrutura constitucional. A República Florentina orgulhava-se da sua identidade republicana, do seu complexo desenho institucional e da sua hostilidade à tirania. O seu sistema político apresentava cargos rotativos, representação de guildas, múltiplos conselhos e procedimentos intrincados destinados a impedir a ascensão de governantes permanentes. Contudo, o constitucionalismo florentino mostrou-se notavelmente vulnerável ao poder informal. Embora as formas republicanas se mantivessem intactas, a autoridade efectiva migrou para fora das instituições formais e para as redes de elite - mais notoriamente as associadas à família Médici. O controlo era exercido não através da abolição explícita dos cargos republicanos, mas antes através do clientelismo, da influência financeira e do poder de influência sobre as nomeações. A complexidade constitucional tornou-se uma fachada por detrás da qual o poder oligárquico operava praticamente sem controlo. Tal como Roma, também Florença revela como a governação de emergência mina os limites constitucionais. Os comités formados para lidar com crises - ameaças militares, emergências fiscais, agitação interna - adquiriram uma autoridade extraordinária que suplantou gradualmente os procedimentos ordinários. Estas medidas foram sempre justificadas como temporárias, mas criaram precedentes que normalizaram o governo por excepção. O caso florentino mina a noção de que a participação e a densidade institucional garantem a contenção. Uma constituição pode manter-se formalmente democrática enquanto o poder substantivo é exercido noutros âmbitos. Nestes casos, o constitucionalismo não falha drasticamente; torna-se irrelevante. Novamente, o estado persiste, os cargos continuam a existir, mas as decisões reais são tomadas fora do alcance constitucional.

A Inglaterra oferece talvez o estudo de caso mais perturbador para os defensores da contenção constitucional. Sem uma constituição escrita, a Inglaterra baseava-se na tradição, no direito consuetudinário, na supremacia parlamentar e numa cultura de legalidade profundamente enraizada para limitar o poder do governo. Durante séculos, este arranjo foi amplamente considerado um modelo de liberdade constitucional. Contudo, desde o seu apogeu em meados do século XIX, o século XX testemunhou um declínio dramático rumo ao estatismo sem aparente ruptura constitucional. A supremacia parlamentar - originalmente vista como uma salvaguarda contra o absolutismo - possibilitou a transferência sistemática do poder legislativo para agências administrativas. A governação burocrática expandiu-se através da regulamentação, da prestação de bem-estar social e da gestão económica - como nos Estados Unidos, frequentemente com um debate público mínimo e pouca resistência. Esta transformação não ocorreu através de golpes ou revoluções, mas sim através de processos legislativos ordinários. O poder migrou de representantes eleitos para funcionários permanentes, imunes à responsabilização democrática. As regras substituíram a discricionariedade, os procedimentos substituíram o julgamento e a legalidade substituiu a liberdade como principal medida de legitimidade. Aqui, o fracasso do constitucionalismo assume a sua forma mais subtil. A Inglaterra não abandonou o governo constitucional; ela aperfeiçoou a governação administrativa dentro dele. Os cidadãos permaneceram formalmente livres, mas cada vez mais sujeitos a uma regulação impessoal. O resultado assemelha-se ao "despotismo suave" de Tocqueville - um sistema em que os indivíduos são geridos em vez de comandados, governados em vez de dominados. A experiência da Inglaterra demonstra que o constitucionalismo pode falhar precisamente porque funciona sem problemas. Quando a governação é legal, ordenada e burocrática, a resistência parece desnecessária. No entanto, é neste ambiente que a liberdade se corrói silenciosamente - como bem atesta a Inglaterra actual, onde alguém pode ser preso por ofender outra pessoa com uma publicação na Internet.

Ao longo destes três casos, emerge um padrão comum. Os limites constitucionais não se desmoronam sob ataques externos; corroem-se internamente. A capacidade de autogovernação no órgão votante deteriora-se. Os poderes de emergência tornam-se permanentes. A interpretação jurídica suplanta a contenção jurídica. A autoridade informal desloca as regras formais. A burocracia transforma a coação em administração. As constituições não se auto-executam. Dependem de incentivos, normas e estruturas de poder que invariavelmente favorecem a expansão em vez da contenção. Quando as constituições entram em conflito com interesses políticos, não são descartadas; são obedecidas de formas que as tornam sem sentido. Como Rothbard e Raico insistiram, a liberdade não pode ser assegurada por barreiras de pergaminho. As constituições não falham porque são violadas; falham porque são preservadas - pior, veneradas, reinterpretadas e administradas muito depois de deixarem de limitar o poder. A história oferece, portanto, pouco consolo àqueles que acreditam que o constitucionalismo pode sobrepor-se à lógica fundamental do estado.